简政放权视角下的商品预归类服务思考

    合肥海关隶属黄山海关副调研员 蒋劲松

转变职能、简政放权是现代化海关的应有之义。汪洋副总理在视察海关总署时就强调指出“只有管少，才能管好、管准、管精”。海关的简政放权就是还政于民，还政于社会。必须顺应经济发展需要，把该放的权力放掉，将有限的管理资源解放出来，集中力量强化有效监管，真正实现从“无限海关”向“有限海关”的转变。本文以简政放权为背景，对商品预归类服务进行了初步思考。

一、预归类服务的背景

海关商品预归类（以下简称海关预归类）是指在海关注册登记的进出口货物经营单位，可以在货物实际进出口的45日前，向拟实际进出口货物所在地的直属海关申请就其拟进出口的货物预先进行商品归类。直属海关经审核同意，在15个工作日内向申请人制发《中华人民共和国海关商品预归类决定书》。申请人实际进出口《预归类决定书》所述商品，并且按照《预归类决定书》申报的，海关按照《预归类决定书》所确定的归类意见审核放行。

预归类的实行有利于提高海关商品归类的准确性和实效性，加速货物通关，提高海关监管质量。但企业依赖程度高，海关有限的执法资源面临着巨大的压力，预归类的时效性和程序性要求也较严，难以适应瞬息万变的现代国际贸易发展需要。同时，海关既对商品进行预归类又进行通关及后续监管，既担任运动员又做裁判员，难免带来制度上的隐患。海关预归类应该也必须寻求新的出路，因此，将预归类推向社会化，顺应“转变职能、简政放权”要求势在必行。在2007年开展预归类社会化服务试点工作的基础上，海关总署2012年重新制订发布了《关于开展预归类服务试行工作的通知》，对预归类服务进行规范。预归类服务单位与进出口收发货人及其代理人通过签订委托协议，明确各自的权利义务。企业实际进出口《预归类意见书》所述商品，并且按照《预归类意见书》申报的，将《预归类意见书》的编号填于报关单备注栏中，海关按照《预归类意见书》所确定的归类意见进行程序性审核。

二、预归类服务与海关预归类的异同

预归类服务与海关预归类都是由进出口企业提供商品基本资料，由他方确定商品编码以满足通关需求，但也存在以下不同：

1、法律性质不同。预归类服务是预归类服务单位应企业要求，运用自己的专业知识为企业提供的技术服务，性质属于民事合同；而海关预归类是海关依企业申请，对拟进出口货物商品编码预先核准的具体行政行为，性质属于行政确认[1]。

2、法律效力不同。预归类服务单位出具的《预归类意见书》对海关和企业均没有约束力，海关不因企业提交《预归类意见书》改变风险布控、审单、查验、内部考核等目前正在实施的管理措施，仍要对申报内容进行实质性审查；企业也可以选择不按照《预归类意见书》申报。而《预归类决定书》对海关和企业均有约束力。企业实际进出口《预归类决定书》所述商品，并且按照《预归类决定书》申报的，海关按照《预归类决定书》所确定的归类意见审核放行。企业实际进出口《预归类决定书》所述商品，但不按照《预归类决定书》申报的，将承担申报不实等法律后果[2]。

3、法律责任不同。实施预归类服务后，使用《预归类意见书》通关的收发货人及其代理人仍然对申报行为担负全部的法律责任，不因申报商品编码与《预归类意见书》一致而免责，但可以根据合同约定向预归类服务单位提出赔偿要求。而在海关预归类的情形下，如果《预归类决定书》内容存在错误或作出《预归类决定书》所依据的有关规定发生变化导致有关《预归类决定书》不再适用的，海关应当立即通知申请人停止使用该《预归类决定书》。如果发生少征、漏征或多征税款的，按《关税条例》有关规定执行。

三、预归类服务的有关问题和建议

1、关于预归类服务单位的法律地位。预归类服务单位对申报行为不承担任何法律责任，其既不是海关通关管理的直接相对人，有别于代理报关单位（属于进出口企业的代理人），也有别于稽查部门引入的社会中介机构（属于海关委托或授权对象）。因此，有必要明确预归类服务单位在通关监管中的法律地位，海关才能在除“利用信息化手段对意见书质量进行监控”外，对预归类服务中可能出现的新情况、新问题及时、准确把握处理。从法理上看，海关与预归类服务单位、进出口企业的关系属于行政指导。行政指导理论中有关行政机关对接受行政指导的管理相对人可以给予适当奖励和帮助的论述，可以作为海关在通关环节给予持预归类意见书的进出口企业以通关便利的参考依据[3]，但行政指导并非强制性法律行为，对不接受行政指导者海关没有法律上的约束力。

2、关于预归类服务单位的管理。预归类服务能否达到预期效果，主要取决于企业对其接受程度。而企业能否接受则取决于预归类服务单位归类准确率和现场海关的认同率。在此方面，海关可以借鉴财政、税务等部门的经验，通过报关协会对预归类服务单位及从业人员进行准入资质评定、后续质量监管及处罚等相关措施，实施资质分类管理，确保预归类服务良性健康发展。

3、关于预归类服务单位之间归类不一致问题。商品归类是一项技术性、专业性比较强的工作，正确认定商品归类有赖于对货物的全面了解和对税则等相关归类法律依据的准确适用。因此，即便是具有较多归类及商品专业知识的预归类服务单位，对同一商品的归类结果可能与不一致。目前的有关规定并未禁止进出口企业同时或先后向两家及以上预归类服务单位提出预归类服务申请。假如对同一商品，甲预归类服务单位认为应归入A税率的税号，而乙预归类服务单位认为也可归入B税率的税号，且A税率＞B税率，最后进出口企业持B税率《预归类意见书》顺利通关。长此以往，预归类服务单位的“经济人”动机将促使其并非真正严格按归类要求而是尽量“运用归类及商品专业知识”，为进出口企业获取利益最大化“努力”，“逆淘汰”现象因而出现。实行预归类服务电子信息与海关联网报备制在一定程度上可防止类似情事发生。